2014年國務院辦公廳出臺了《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）文件。這個文件此前是按照旅游業(yè)擴大內(nèi)需的文件起草的，但被李克強總理把題目改成了《關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，并且在文件后加了一個部級聯(lián)席會議制度。為什么要做什么？這就要說到2014年社會經(jīng)濟大的背景。

2014年被社會各界認為是我國全面深化改革的改革元年。2013年底，十八屆三中全會提出了“要讓市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用”，要圍繞這句話進行我們的全面深化改革。在2014年這個改革元年，我國社會經(jīng)濟改革從哪兒改？從哪兒入手？怎么改？就變成了李克強總理最為關心的問題。所以在這個背景之下，李克強總理顯然是要把旅游業(yè)作為全面深化改革的抓手。

2014年與1978年社會經(jīng)濟特征的異同

而2014年全面深化改革的改革元年和1978年的改革開放元年有什么樣的異同呢？1978年時是我國的生產(chǎn)要素嚴重固化，如何解決生產(chǎn)要素固化變成了當時最核心的工作。到2013年時，我國已經(jīng)不是生產(chǎn)要素固化，而是政府對市場經(jīng)濟管理方式的固化。我們在體制機制上也有不少問題，例如一個旅游項目上馬要幾十個權力部門蓋章，法律法規(guī)，文件意見，管理體制，管制機制已經(jīng)嚴重固化。這樣的管理方式是不適應我們社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的。

中國走的是漸進式改革道路

中國的改革走的是一條全世界絕無僅有的漸進式改革的道路。我們的漸進式改革可以做一個比喻，市場經(jīng)濟體是一個“蠶”，那些管理的體制機制就好比是“蠶皮”?！靶Q”孵出來的時候，“蠶皮”是適應“蠶”生長的。但“蠶”長到一定程度就不適應了。我們就要調(diào)整法律法規(guī)，調(diào)整體制機制，所以2018年國家進行了機構改革。我們一直在調(diào)整，出發(fā)點是計劃經(jīng)濟，目標是社會主義市場經(jīng)濟。在這個過程中，法律法規(guī)，文件意見，管理辦法，管理體制，管理機制就要一直變。但是所有的法律法規(guī)，所有的文件，所有的體制機制，所有的管理辦法，在出臺時天然有一個要求就是固化，要固定下來。法律法規(guī)不能今天出臺明天改。體制機制一旦建立以后就像一個生態(tài)系統(tǒng)一樣會自動生長，就會有固定的要求。但我們又是漸進式改革，我們的社會主義市場經(jīng)濟又要往前發(fā)展。

總書記對全面深化改革的論述

2012年12月習近平總書記在廣東考察時指出：“我國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革。實踐發(fā)展永無止境，改革開放也永無止境，停頓和倒退沒有出路。”7月在湖北的部分省市負責人座談會上強調(diào)：“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，進一步激發(fā)和凝聚社會創(chuàng)造力?！?正是在這樣的背景下，我們的全面深化改革進入了改革元年。

十九大繼續(xù)堅持十八大提出的方針，要繼續(xù)全面深化改革，并且提出要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，核心是要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。2018年4月博鰲論壇期間習近平總書記講話指出：“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大。”同年十月總書記再赴廣東考察時強調(diào)：“進入新時代，國際國內(nèi)形勢發(fā)生廣泛而深刻的變化，改革發(fā)展面臨著新形勢新任務新挑戰(zhàn)，我們要抓住機遇、迎接挑戰(zhàn)，關鍵在于高舉新時代改革開放旗幟，繼續(xù)全面深化改革、全面擴大開放。越是環(huán)境復雜，我們越是要以更堅定的信心、更有力的措施把改革開放不斷推向深入。改革不可能一蹴而就，不會一勞永逸，只能在不斷解決問題中持續(xù)深化。改革開放中的矛盾只能用改革開放的辦法來解決。只要發(fā)展信心不動搖、思想解放不停歇、深化改革不間斷、落實部署更扎實，就能為發(fā)展不斷注入內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力，取得讓世界刮目相看的新成就?！痹倏?，中國改革開放40年展覽，將習近平總書記關于改革開放重要指示專門放在了展廳最核心的位置，足以說明總書記堅決的要走改革開放的道路。因此，李克強總理才把旅游業(yè)擴大內(nèi)需的文件改為促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見，是希望把旅游業(yè)作為全面深化改革的破冰產(chǎn)業(yè)。

改革開放之初，旅游業(yè)的重要作用

中國旅游業(yè)曾經(jīng)對我國改革開放做出了非常重要的貢獻。1979年我國改革開放總設計師鄧小平同志的“黃山講話”拉開了旅游業(yè)發(fā)展的序幕。小平同志當時就是把旅游業(yè)作為改革開放的破冰產(chǎn)業(yè)。他說：“旅游事業(yè)大有文章可做，要突出地搞，加快地搞!”在1979年，不少人覺得發(fā)展旅游就是游山玩水，開發(fā)旅游就是建設樓堂管所。小平同志說：“這樣不行”。他說：“全國要搞若干個旅游公司，公司之間可以互相競賽?！睘槭裁催@樣說？目的就是讓不同的國有企業(yè)互相競爭，要引入市場機制。所以在小平同志的關注之下，旅游業(yè)在加快發(fā)展。

1978年十一屆三中全會提出：“解放思想，實事求是，開動機器，團結一致向前看”。在1979年十一屆三中全會的第二年，在谷牧等同志的領導下出臺了我國一個非常重要的法規(guī)《中華人民共和國合資企業(yè)法》。《合資企業(yè)法》提出外國人在中國建企業(yè)可以交33%的所得稅，并且可以“兩免三減”，就是兩年免稅三年減半征收，第五年再征稅到33%。在所有這些企業(yè)里可以打破工人、干部的界線，工人如果做得好，就可以在干部崗位，干部如果做的不好，也可以去到一線當服務員。用旅游企業(yè)的探索打破生產(chǎn)力要素固化的堅冰。

在1980年，我國誕生了三家合資企業(yè)航食公司、建國飯店、長城飯店。這三家企業(yè)有兩家半都是旅游企業(yè)。當時出臺的《合資企業(yè)法》是一個比較“粗糙”的法律，有很多細節(jié)都沒有完善，是旅游業(yè)在實踐中探索了《合資企業(yè)法》該如何完善。正是因為旅游業(yè)的探索，后來出臺了《中華人民共和國合資企業(yè)法實施細則》，也正是因為旅游業(yè)的探索，為我國《公司法》的出臺奠定了基礎。

此后在小平同志的直接關注下，在谷牧副總理的直接領導下，旅游業(yè)誕生了一系列合資企業(yè)，包括廣州白天鵝賓館、南京金陵飯店等等。這一系列企業(yè)的探索為我國打破生產(chǎn)要素的固化起到了非常重要的作用。

當前，旅游業(yè)依然可以成為全面深化改革的破冰產(chǎn)業(yè)

盡管旅游業(yè)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，但是旅游業(yè)船小好掉頭的特征沒有變，旅游業(yè)輕、小、靈的特色沒有變。并且旅游業(yè)做大后，關聯(lián)帶動性更強，對我國全面深化改革會起到更重要的作用。更重要的是旅游業(yè)內(nèi)部限制幾乎為零。旅游行業(yè)是我國很少改革開放以來內(nèi)部限制為零的行業(yè)，而外部限制和別的行業(yè)一樣多。因此找一個行業(yè)內(nèi)部限制幾乎為零，外部限制和其他行業(yè)一樣多的行業(yè)，那么這個行業(yè)所有的突破都將是對外部的突破，都是對我國全面深化改革做出的重要突破。正是在這個背景之下，李克強總理在31號文件最后加注了部級聯(lián)席會議制度。

全面深化改革，自上而下改難度極大

31號文件出臺以后，原國家旅游局在2014年就啟動了自上而下的改革，做了很多很多工作。其中最重要的工作就是考慮到既然旅游業(yè)是全面深化改革的破冰產(chǎn)業(yè)，既然要解決旅游業(yè)外部限制問題，那就要選對我們影響最大的問題。對我們影響最大的問題是什么？土地問題是影響旅游業(yè)發(fā)展的最大問題。這些年我們旅游投資的增速比整個社會固定資產(chǎn)投資增速快1倍以上。即便是這樣，我們還有很多旅游投資投不下去，為什么？沒有土地供給。當時的國家旅游局接到地方最大的意見就是旅游用地問題，所以原國家旅游局聯(lián)合國土部和住建部共同研究關于旅游用地的問題。在國土部、住建部專家的幫助之下，國土資源部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局共同出臺了——《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》(國土資規(guī)〔2015〕10號文件)。

然而盡管國土資源部非常配合，努力希望給旅游用地松綁，但在各地卻遇到了尷尬的局面。我們在地方搞調(diào)研，發(fā)現(xiàn)地方覺得這個文件并沒有解決旅游發(fā)展用地的問題。我們想方設法從現(xiàn)有的文件里提出，比如荒山荒坡發(fā)展旅游、旅游業(yè)點狀供地、農(nóng)村集體建設用地同權發(fā)展旅游等問題，想了很多辦法，所有辦法都放在這個文件里，但給地方的權力并不大。那么問題來了，我們?nèi)嫔罨母镆牡氖鞘裁?？我們要改的是那些不合理的文件，要改的是現(xiàn)有管理的體制機制。但是現(xiàn)在所有自上而下的改革都是要和現(xiàn)有的體制機制，和現(xiàn)有的法律法規(guī)相一致。那我們該如何改革？

全域旅游就是要啟動“自下而上”的改革

在這個背景之下，2015年上半年出臺《國土資規(guī)〔2015〕10號文件，下半年就提出了全域旅游這個理念。全域旅游是什么？全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會資源尤其是旅游資源、相關產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務、體制機制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)區(qū)域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)帶動和促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式。在全域旅游中，各行業(yè)積極融入其中，各部門齊抓共管，全城居民共同參與，充分利用目的地全部的吸引物要素，為前來旅游的游客提供全過程、全時空的體驗產(chǎn)品，從而全面地滿足游客的全方位體驗需求?！叭蚵糜巍彼非蟮?，不再停留在旅游人次的增長上，而是旅游質(zhì)量的提升，追求的是旅游對人們生活品質(zhì)提升的意義，追求的是旅游在人們新財富革命中的價值。

全域旅游就如同“化蝶”的過程

以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)地區(qū)。圍繞旅游業(yè)重新整合政策法規(guī)、體制機制、文明素質(zhì)、旅游產(chǎn)業(yè)相關產(chǎn)業(yè)，達到讓旅游市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用。這樣的發(fā)展模式，發(fā)展理念就是全域旅游。所以全域旅游可以理解為蛹化蝶的過程。原來蠶是吃樹葉的，現(xiàn)在不吃了，有一段時間什么都不做，重新調(diào)整體內(nèi)五臟六腑，最終變成了吃花蜜的蝴蝶，這才是全域旅游。讓我們回顧一下總書記是怎么說的？他說：“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域的改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，進一步激發(fā)和凝聚社會創(chuàng)造力?！边@才是全域旅游。全域旅游就是我們在按照國務院31號文件啟動自上而下改革遇到瓶頸的情況下，啟動了自下而上的改革，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)地區(qū)的改革。這種自下而上改革的方式是現(xiàn)在黨中央、國務院認可的方式。

如果說改革開放之初，我們說的基層就是一個企業(yè)，一個建國飯店，一個小崗村就可以推動我們國家的改革。因為那時候要解決的是生產(chǎn)要素固化的問題，一個企業(yè)打破了生產(chǎn)要素，整個社會的生產(chǎn)要素堅冰就被打破了?，F(xiàn)在我們要解決的是政府對市場經(jīng)濟的管理方式固化的問題，所以這個時候我們要選的基層是什么？一定是基層政府。一個企業(yè)行嗎？一個企業(yè)顯然不行，是基層政府。所以全域旅游改革一定要一把手掛帥。

全域旅游提出以后，中國旅游業(yè)就變成了自上而下的改革和自下而上的改革，旅游業(yè)內(nèi)部的改革和旅游業(yè)外部的改革聯(lián)合在一起的改革，旅游業(yè)真正成為了全面深化改革的破冰產(chǎn)業(yè)。如果以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，能夠圍繞旅游業(yè)這個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，建立起一套適應旅游市場的體制機制和管理模式。那么，以其他產(chǎn)業(yè)為優(yōu)勢的地區(qū)就可以模仿，這樣我們的全面深化改革就有了廣泛地社會基礎。這才是黨中央、國務院如此重視全域旅游的核心。（來源：《戴學鋒：全域旅游讓旅游成為全面深化改革的原動力》）